欧盟共同农业*策的形成与调整
作者：农业部软科学委员会考察团
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发表时间：2013-12-20
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欧盟共同农业*策是在欧共体共同农业*策基础上形成的。以1992年为界，欧盟共同农业*策的演变大致分为两个阶段：一是欧共体共同农业*策阶段；二是欧盟共同农业*策阶段。
一、欧共体共同农业*策的形成
二战以后，为了实现欧洲重建，1949年成立的欧洲委员会着手尝试西欧国家*治一体化，而其实现基础和途径是经济一体化。1957年3月，法国、西德、意大利、比利时、荷兰和卢森堡六国签订了《罗马条约》，欧洲经济共同体就此诞生。在经济一体化的带动下，引发了农业一体化要求，以便通过广泛合作，实现各成员国之间的利益平衡，实现共同的经济福利目标。因此，在向工业品关税同盟过渡的第一阶段结束后，经法国提议，欧共体六国于1962年1月通过了“建立农产品统一市场折衷协议”，这个协议是欧共体共同农业*策的最初框架。
当时，由于欧共体成员国多数都是农产品净进口国，因此，欧共体共同农业*策的主要目标是：通过促进技术进步，保证农业生产的合理发展和对所有生产要素特别是劳动力的最佳利用，来提高农业生产率；在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农业从业者的收人，从而使农业从业者能够保持合理的生活水平；稳定农产品市场和保障供应的可靠性；为消费者提供价格合理的农产品。简言之，共同农业*策的目标包括供给目标、收入目标和市场目标3部分。
为了确保共同农业*策目标的实现，欧共体制定了3条必须共同遵守的原则来协调国家之间的利益。这3条原则是：一是共同体市场统一原则，即逐步取消欧共体成员国之间的关税，实现共同体内部成员国之间商品、劳动力和资本自由流通，协调成员国之间防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规、价格和竞争法则等；二是共同体优先原则，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当产品价格低于共同体内部价格，实行进口征税；当产品出口价格低于共同体价格实行价格补贴，控制从共同体外部进口，避免受到世界市场波动的影响；三是价格和预算统一原则，即制定统一的农产品价格和财*预算，由各成员国缴纳一定的费用建立欧洲农业指导金和保证基金，用以进行补贴和支持共同体的农业发展。
在具体*策措施上，共同农业*策的特点是：对内实行价格支持，对外实行贸易保护。其主要措施是：统一的农产品价格、市场干预、差别关税和出口补贴等。在价格制定方面，由共同体理事会制定统一的目标价格、门槛价格和干预价格，保证市场平衡，维护生产者和消费者的利益。在市场干预方面，主要是通过采取价格支持和生产配额等措施干预农产品购销，调节生产和流通，但在具体的运作机制上有较大差别。在贸易措施方面，主要是通过差别关税等措施限制共同体外部的廉价农产品进口，同时，利用出口补贴销售共同体剩余的农产品。到90年代初，置于统一的共同农业*策管辖之下的农产品有谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等14个类别，占欧共体农产品生产的96％以上。
从*策目标角度看，共同农业*策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。但是，随着大量农产品剩余的出现，导致共同财*支出的大量增加，结果使共同农业*策为此付出了高昂代价。
二、欧盟共同农业策的，调整与改革
欧共体在成立之后，经历了三次扩大，成员发展到12个国家。1993年，欧共体更名为欧洲联盟，目前成员已经发展到15个国家。与欧共体阶段共同农业*策比较，欧盟阶段共同农业*策有两次比较大的调整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年。
为了协调乌拉圭回合谈判中的立场，1992年6月，欧盟农业部长委员会正式采纳共同农业*策改革方案，开始对其共同农业*策进行系统的改革。关键的变化表现在从过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制。其改革目标是：通过降低价格支持水平保障欧洲农业在世界上的竞争力，控制农产品生产和财*预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境等，促进农村发展。在具体措施上，(1)降低支持价格水平和控制生产。粮食和牛肉的价格3年内降到接近国际市场水平(如谷类价格降低29％，牛肉价格降低15％)；实施耕地面积削减计划，冻结了15％的谷物耕种面积。(2)收入支持。对那些冻结了15％耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。(3)农业结构调整*策。如通过建立基金，鼓励保护环境；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，以便安置青年；扶持山区和条件差的地区发展农业等。
由于共同农业*策的改革方案覆盖了欧盟75％的农业生产，因此，到90年代中期，欧盟在解决农产品过剩和财*负担方面收到了良好的效果。一是大幅度削减了谷物公共储备的数量，从1993年的3000万t下降到目前不到300万t的水平；二是通过休耕等措施的成功运用，有效地遏制了农产品产量上升趋势；三是农业补贴支出比例有较大幅度地下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支已由1988年的64.2％减至1996年50．5％。
尽管如此，欧盟国内农业支持水平仍然位居世界前列。为了面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国和凯恩斯集团的压力，1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业*策进行更为彻底的改革。其改革目标除了继续强调保证欧盟农业在国际上的竞争力、采取市场和收入*策外，突出强调了农业的多功能性和可持续性，强调建立欧盟共同农业*策的第二支柱，以确保欧盟农村的未来发展。
根据这一议程，欧盟确定将2000-2006年的农业预算支出冻结在每年405亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。在具体商品上，谷物和其他重要农作物的支持价格降低15％，其后是否继续削减视市场条件决定；农民的播种面积必须减少10％，损失的50％由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低20％，同时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者85％的损失；奶制品配额制度将继续执行到2006／07市场年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低15％，农民收入损失的65％由欧盟补偿。同时，还将地区发展基金、社会基金、渔业生产指导财*基金、农业指导与保证基金这四种结构基金，用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区，对生态脆弱地区提供补贴，减少有害肥料和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。
经过改革以后，目前欧盟的小麦价格水平已经接近国际市场价格，但牛奶和牛肉等产品的价格仍在国际市场价格的1倍以上。共同农业*策改革也使得补贴的结构发生了很大变化，但是，补贴的绝对数量并没有减少。如1991年，法国的农业补贴为68亿欧元，其中用于市场方面(价格补贴和出口补贴)的补贴为62亿欧元，用于直接补贴给农场的仅6亿欧元；到1999年，法国的农业补贴上升到92亿欧元，其中用于市场方面的补贴为33亿欧元，用于直接补贴给农场的达到59亿欧元。
90年代以来欧盟共同农业*策调整和改革有以下几个特点：(1)来自农产品贸易谈判中的外部压力迫使欧盟必须对其共同农业*策进行调整和改革。长期以来，欧盟的国内价格支持和农产品出口价格补贴不仅扭曲了国际农产品市场价格，而且遭到了来自美国和凯恩斯集团的强烈反对，在乌拉圭回合谈判中，有关削减国内支持和出口补贴是不同利益集团争论的主要焦点之一。为了相互妥协，顺应贸易自由化的要求，欧盟在农业*策制定中不得不要考虑来自外部贸易谈判中的压力。(2)解决庞大的财*负担、提高欧盟农业国际竞争能力是欧盟调整和改革其共同农业*策的内在要求。40多年来，共同农业*策执行的结果虽然达到了预期的目标，但共同财*为此付出了高昂代价。为了缓解财*预算压力，提高欧盟农业的国际竞争能力，促进欧盟农业可持续发展，欧盟唯有通过调整和改革过去的共同农业*策，才能迎接贸易自由化的挑战。(3)90年代以来的两次改革在较大程度上改变了欧盟农业支持的方式和机制，即由过去的直接价格支持转变为价格和直接收入支持的方式，通过降低支持价格水平、限制得到价格支持的农产品数量、以及将收入支持与价格支持脱钩等手段，将共同农业*策的预算费用负担由食品消费者转向纳税者，增强了财*支持支出的透明度。(4)欧盟共同农业*策调整和改革在朝着贸易自由化方向发展的同时，为了平衡国内不同利益集团的利益，并在新一轮贸易谈判中争取有利的谈判地位和条件，突出了非贸易关注和农业多功能对整个欧洲地区的社会经济发展，包括支持就业、环境保护、保护消费者利益等方面的积极作用。这也表明欧盟共同农业市场的开放程度将主要取决于欧盟内部不同利益集团之间达成的利益均衡。